כללי

ארגוני החברה האזרחית הפלסטיניים מוחים נגד הגבלת צעדיהם

על ידי יו"ר הרשות הפלסטינית, מחמוד עבאס

הקדמה

מחמוד עבאס, נשיא הרשות הפלסטינית (להלן, הרש"פ), פרסם לאחרונה שני צווים נשיאותיים שעוררו ביקורת רבה. הצו הראשון פורסם ב-2.3.2021 והוא מטיל מגבלות דרקוניות על פעילותם ותקציבם של ארגוני חברה אזרחית ברש"פ.[1] הצו השני פורסם שלושה ימים מאוחר יותר, ב-5.3.2021, ובו הורה עבאס לכל האיגודים המקצועיים הפלסטיניים, לדחות את הבחירות הפנימיות במוסדותיהם בששה חודשים.[2]

 

פרסום צווים אלה עורר ביקורת רבה מצד ארגוני החברה האזרחית. הללו טענו כי מדובר בצווים אנטי-דמוקרטיים אשר סותרים את חוק היסוד הפלסטיני ואת האמנות הבינלאומיות ולפיכך יש לבטלם. עוד טענו כי הצווים שוללים מהם את עצמאותם ואת יכולתם לפקח על פעילות הממשלה.

 

למעשה, צווים אלה מהווים המשך ישיר של מגמה אנטי-דמוקרטית שמוביל עבאס לאחרונה במטרה להשתלט בהדרגה על כל המוסדות וגורמי הביקורת הפלסטיניים ובכך להבטיח את שלטון היחיד שלו. לצווים האחרונים קדמו צווים נוספים שפרסם עבאס בחודש ינואר 2021 שבהם הורה על הדחת שופטים ומינוי מקורביו במקומם ובכך למעשה הבטיח את שליטתו על מערכת המשפט.[3] גם צווים אלה עוררו ביקורת רבה, הן מצד משפטנים ועורכי דין פלסטינים החוששים לפגיעה במעמד המערכת המשפטית ברש"פ והן מצד גורמי אופוזיציה לעבאס המזהירים כי  שליטת עבאס על מערכת המשפט תאפשר לו להשפיע על תוצאות הבחירות הצפויות או לבטלן.

 

פרסום צווים אלה על ידי עבאס סותר את השיח הרשמי של ההנהגה הפלסטינית אודות חידוש הפעילות הדמוקרטית ברש"פ לקראת הבחירות למועצה המחוקקת, לנשיאות הפלסטינית ולמועצה הלאומית הפלסטינית והצעדים שנקטה בכיוון זה.[4] נראה כי עבאס פועל מצד אחד לשוות לרש"פ תדמית של דמוקרטיה באמצעות תהליך הבחירות ובכך לזכות בלגיטימציה מממשל ביידן, ומאידך הוא פועל לבצר את שלטון היחיד שלו באמצעות צווים אלה ואולי אף לקבוע מראש את תוצאות הבחירות או לבטלן במקרה הצורך, במטרה לשמר את ההגמוניה של הנהגת הרש"פ בראשותו. הסתירה בין ההבטחה לדמוקרטיזציה, לבין הטלת מגבלות עליה, מעיבה על תהליך הבחירות ואף מסכנת את קיומן.

 

דוח זה סוקר את הצווים החדשים, את הביקורת שהושמעה נגדם מצד גורמים בחברה האזרחית הפלסטינית ואת מאמציו של עבאס להשתלט על המוסדות הפלסטינים השונים ולהגביל את הביקורת עליו.

 

צווים חדשים של עבאס: תוגבל פעילות ארגונים אזרחיים; יידחו בחירות באיגודים המקצועיים

הצו הראשון של עבאס – צו מספר 7 לשנת 2021 לתיקון חוק מספר 1 לשנת 2020 בעניין האגודות ללא כוונת רווח והמוסדות הלא-ממשלתיים – נחתם על ידי הנשיא מחמוד עבאס ב-28.2 ופורסם בעיתון הרשמי של הרש"פ ב-2.3. צו זה מכפיף למעשה את הארגונים הלא-ממשלתיים הפלסטיניים ואת כל המלכ"רים לממשלת הרש"פ, שלפי הצו תוכל להתערב בתוכניות העבודה ובתקציבים שלהם.

 

כך למשל, סעיף 2.1 קובע כי כל מוסד "יגיש למשרד [הממשלתי] הרלוונטי [של הרש"פ] תוכנית עבודה שנתית ותקציב משוער לשנת הכספים החדשה, שיהיו תואמים לתוכנית העבודה של המשרד הרלוונטי". כמו כן, סעיף 2.2 קובע כי כל מוסד יגיש למשרד הממשלתי שני דוחות לפני תום שנת הכספים: "א. דוח שנתי שיכלול תיאור מלא של פעילות האגודה או המוסד במהלך השנה שחלפה. ב. דוח כספי מאושר על ידי רואה חשבון או גורם ביקורת מוסמך, שיכלול פירוט מלא של הכנסות והוצאות האגודה או המוסד..."

 

בנוסף, סעיף 3.3 קובע כי "שכר הפקידים והתקציב התפעולי של אגודה או מוסד לא יעלה על 25% מסך התקציב השנתי"; סעיף 4 קובע כי מוסד יוכל לגייס כספים "בהתאם למנגנון שיפורסם על ידי הממשלה..." הגבלת ההוצאות לשכר ל-25% מהתקציב היא דרישה שארגונים רבים לא יוכלו לעמוד בה, ומניסוח הצו משתמע כי ארגונים שלא יצייתו לצו, ייסגרו על ידי ממשלת הרש"פ. יתר על כן, הצו מעניק לממשלה סמכות להשתלט על נכסי ארגונים שיפורקו, ולהעבירם ישירות לתקציב הרש"פ. כך, לפי סעיף 5.2, במידה ומוסד יפורק, נכסיו יועברו לאחד משני הגופים הבאים: "א. אוצר המדינה של פלסטין. ב. אגודה או מוסד פלסטיני בעל ייעוד דומה"; סעיף 6.2 קובע כי ממשלת הרש"פ תקבע את האגרות שתגבה מהמוסדות "על כל הבקשות שיגישו למשרד [הממשלתי הרלוונטי]".[5]

יצוין כי לצו אין מבוא או דברי הסבר שינמקו את הצורך הדחוף בפרסומו, וגם לא קריטריונים ברורים ליישומו.

 

ב-6.3 הודלף קיומו של צו נשיאותי נוסף, "בעניין דחיית הבחירות באיגודים [המקצועיים], בהתאחדויות ובארגונים העממיים" עליו חתם עבאס ב-5.3 אך טרם פורסם רשמית.[6] הצו קובע כי הבחירות הפנימיות בכל האיגודים המקצועיים הפלסטיניים יידחו בחצי שנה וכי המועצות ויושבי הראש הנוכחיים ימשיכו בתפקידם. גם לצו זה לא צורפו מבוא או דברי הסבר ומטרת פרסומו בעיתוי הנוכחי אינה ברורה.

 

היומון אל-ערבי אל-ג'דיד היוצא לאור בלונדון העריך כי הצו נועד לרסן את הסכסוכים הפנימיים בתנועת פת"ח בראשות מחמוד עבאס ויריבויות בין פעיליה באיגודים המקצועיים, כדי לשמור על לכידותה לקראת הבחירות.[7]

ארגוני החברה האזרחית הפלסטינית: הצווים של עבאס מפרים אמנות בינ"ל ופוגעים בנו

כצפוי, הצווים החדשים עוררו ביקורת רבה, בעיקר בקרב ארגוני החברה האזרחית הפלסטיניים, שמחו בתוקף על פרסום הצווים של עבאס ודרשו לבטלם לאלתר, בטענה כי פרסומם מהווה חריגה מסמכויות הנשיא והפרה בוטה של חוק היסוד הפלסטיני והאמנות הבינ"ל עליהן חתומה הרש"פ. הארגונים הגדירו את הצווים כניסיון לפרק את כל הארגונים הפלסטיניים הלא-ממשלתיים או להפכם לזרועות של ממשלת הרש"פ הכפופה לעבאס וטענו כי יישומם

ימנע מהם לבצע את תפקידם, שכולל בין היתר פיקוח על התנהלות הממשלה. גורמים רבים תהו מדוע היה דחוף לפרסם צווים כאלה דווקא עכשיו, כשהזירה הפלסטינית נערכת לבחירות.

 

כך למשל, "הוועדה הבינלאומית לתמיכה בזכויות העם הפלסטיני", טענה כי ההגבלות שהטיל הצו הנשיאותי מה-2.3 "מרחיבות את סמכויות הפיקוח הכבדות [גם ככה] של הרשות המבצעת... ומהוות הפרה בוטה של חופש הפעולה של המלכ"רים והארגונים הלא-ממשלתיים". הוועדה קראה לנשיאות הפלסטינית להימנע מהטלת מגבלות על מנת לאפשר את פעילות ארגונים אלה ולהגן עליה "בהתאם לחוק היסוד [הפלסטיני] ולתקנים הבינלאומיים לזכויות האדם עליהם חתמה מדינת פלסטין". הוועדה הביעה פליאה "באשר לעיתוי שבו פורסם הצו... במקביל לצעדים הראשונים בתהליך הבחירות, שהארגונים [הלא-ממשלתיים] ממלאים במסגרתו תפקיד ברור, בין אם בהעלאת המודעות [לבחירות] או בפיקוח עליהם..."[8] הוועדה הוסיפה כי "הצו בעניין דחיית הבחירות באיגודים [המקצועיים]... סותר את הרעיון [הדמוקרטי] ורוח הצו הנשיאותי שהכריז על קיום בחירות למועצה המחוקקת, לנשיאות ולמועצה הלאומית הפלסטינית" ודרשה מעבאס להפסיק לפרסם צווים "שאין בהם צורך" ולבטל מיד את הצווים שפורסמו לאחרונה. המועצה האיצה בראשי האיגודים המקצועיים וחבריהם להתנגד לצו הזה, "במיוחד משום שהוא הוצא, בדומה ל[צווים] שקדמו לו, ללא התייעצות [של הנשיא עבאס] עם איש".[9]

 

"הוועדה העצמאית לזכויות האדם" פרסמה הודעה בה נאמר כי הצו מה-2.3 מטיל "מגבלות חדשות, לא מוצדקות ולא הכרחיות" על פעילות הארגונים הלא-ממשלתיים והופך אותם "למחלקות הכפופות למשרדים הרלוונטיים ברשות המבצעת ותו לו. [צעד זה] סותר באופן מובהק את אופי הפעילות של הארגונים ואת הסיבות המצדיקות את קיומם במרחב הציבורי, בהיותם גורמי פיקוח על פעילות המוסדות הרשמיים [של הממשלה]..." לטענת הוועדה, יישום הצו, שכולל פגיעה בעצמאותם של הארגונים והתערבות לא מוצדקת בענייניהם המנהליים והתקציביים, עלול להביא לסגירתם של רבים מהם ולאובדן פרנסתם של עובדיהם. כמו כן, הוועדה הביעה את תמיכתה בארגוני החברה האזרחית "במאבקם החוקי והלגיטימי לביטול הצו" ודרשה מהנשיא עבאס להפסיק לפרסם צווים כאלה עד לכינון המועצה המחוקקת הבאה.[10]

 

אל-חק, ארגון זכויות אדם פלסטיני, הפיץ ניתוח משפטי של סעיפי הצו להגבלת פעילות הארגונים הלא-ממשלתיים והדגיש כי פרסומו ללא שום הודעה או הסבר מטעם הממשלה מעיד על "כוונה תחילה ברורה מצד הרשות המבצעת – הנשיאות והממשלה – לפגוע בארגונים הלא-ממשלתיים ולחסל את מה שנותר מהמשטר הפוליטי [ברש"פ], בזמן שהציבור מתעסק בתהליך הבחירות..."[11]

 

כך קבע גם נייר עמדה שפרסמה קואליציה של ארגונים לא-ממשלתיים פלסטיניים, בו הכריזה על ראשיתה של מחאה נגד הצו.[12] נציגי האיגודים המקצועיים הפלסטיניים הודיעו גם הם על מחאה למען ביטול הצו של עבאס לדחיית הבחירות הפנימיות באיגודים בשישה חודשים, משום שלטענתם מדובר בצו לא-חוקתי ולא מוצדק.[13]

 

גם גורמי אופוזיציה, כגון תנועות חמאס והחזית העממית לשחרור פלסטין, הצטרפו לגינוי הצווים החדשים של עבאס. החזית העממית לשחרור פלסטין הודיעה כי פרסומם נוגד את ההבנות בין הפלגים הפלסטיניים בנושא תהליך הבחירות וכי "[יש] חשש מפני ניצול צווים אלה כדי להתערב בתוצאות של כל תהליך [בחירות] דמוקרטי עתידי".[14] פעיל החמאס מרואן אבו ראס ציין כי לפי החוקה הפלסטינית, כהונתו של עבאס הסתיימה, וכי הוא תפס בכוח את סמכויות הרשות המחוקקת ובכך הפך לשליט אבסולוטי, בדומה לפרעה.[15]

 

הצווים כהמשך למאמצי עבאס לשמר את מעמדו כנשיא, ולהחליש את גופי הביקורת ברש"פ

כאמור, הצווים האחרונים שפרסם עבאס אשר מגבילים את פעילות הארגונים הלא ממשלתיים, הם חלק ממדיניות בה הוא נוקט לאחרונה, כדי לשמר את מעמדו כנשיא, ולנטרל כל גורם עצמאי שיוכל לבקר את שלטון היחיד שלו.

 

מאז הפילוג וההפיכה של חמאס ב-2007, אין רשות מחוקקת מתפקדת ופעילה ברשות הפלסטינית. הרש"פ אינה מכירה במועצה המחוקקת שנבחרה ב-2006 בה יש רב לחמאס, והיא אף פוזרה בשנת 2018 על ידי בית המשפט החוקתי של הרש"פ – שבעצמו קם מתוקף צו נשיאותי של עבאס שנתיים קודם לכן.[16] לפיכך, בהיעדר רשות מחוקקת מתפקדת עבאס פועל מאז על ידי פרסום צווים נשיאותיים המחליפים את הליך החקיקה. כלומר, עבאס – העומד בראש הרשות המבצעת של הרש"פ – למעשה ניכס לעצמו את סמכויות החקיקה.

 

יתרה מזו, לאחרונה עבאס משתמש בצווים הנשיאותיים הללו על מנת להשתלט גם על הרשות השופטת. במסגרת זו, ב-11-12.1, פרסם עבאס צווים נשיאותיים שבאמצעותם הכניס שינויים במערכת המשפט הפלסטינית, כולל מינוי מקורבו, השופט עיסא אבו שראר בן ה-84, ליו"ר הקבוע של מועצת השופטים העליונה (בית המשפט העליון של הרש"פ) – לאחר שאמור היה לכהן במקור רק כיו"ר זמני למשך שישה חודשים. בנוסף, הורה עבאס באמצעות הצווים על הוצאת שופטים ל"פנסיה מוקדמת".[17] משפטנים פלסטיניים רבים ראו בצווים האלה הפרה של חוק היסוד הפלסטיני ושבירת העקרונות הדמוקרטיים של הפרדת הרשויות ועצמאות המשפט, ומזה כמה שבועות מנהלת לשכת עורכי הדין הפלסטיניים קמפיין למען ביטולם.[18]

 

כותבים פלסטינים הביעו חשש מכך שבחירת השופטים ברש"פ תיעשה מעתה לפי מידת הנאמנות לנשיא, ושעבאס יפעיל את מערכת המשפט נגד יריביו הפוליטיים באמצעות פסילת מועמדים ורשימות, תוך הטיית תוצאות הבחירות.[19] אולם, החשש הכבד ביותר בקרב משפטנים פלסטינים ומתנגדי עבאס הוא שעבאס ינצל את שליטתו בבית המשפט העליון של הרש"פ, כמו גם בבית המשפט החוקתי של הרש"פ, כדי לבטל את הבחירות, לדחותן שוב לזמן לא מוגבל, במידה והדבר ישרת את האינטרסים שלו ואולי אף לפסול את תוצאותיהן אם יפסיד.[20]

 

עד כה, ממשלת הרש"פ התחמקה ממתן תשובות ברורות לשאלות בנושאים אלה. למשל, בריאיון לערוץ אל-ערבי ב-21.1, נשאל ראש ממשלת הרש"פ מוחמד אשתיה, האם הצווים בעניין מערכת המשפט אינם מהווים חדירה של הרשות המבצעת לתחומה של הרשות השופטת והאם לא תהיה להם השפעה שלילית על תהליך הבחירות. אשתיה ענה כי המועצה המחוקקת שתיבחר תוכל לתקן ואף לבטל כל חוק וכל צו נשיאותי, אך התעלם מהשאלה אודות ההשפעה השלילית של צווים אלו על תהליך הבחירות עצמו.[21]