המכון לחקר תקשורת המזרח התיכון
THE MIDDLE EAST MEDIA RESEARCH INSTITUTE
הקהיליה הבינלאומית מרככת עמדתה כלפי משטר אסד
29/12/2015

 

החלטת מועבי"ט 2254 בנוגע לסוריה: ריכוך בעמדת הקהילה הבינלאומית כלפי משטרו של בשאר אל-אסד


מאת נ. מוזס

הקדמה

ב-18.12.2015 קיבלה מועצת הביטחון של האו"ם פה אחד את החלטה 2254 שקבעה "מפת דרכים לתהליך שלום בסוריה וקביעת לוח זמנים" לשיחות בין משטר אסד לאופוזיציה הסורית. הצעה זו, שהתקבלה ביוזמת רוסיה, התבססה בעיקר על הודעת קבוצת התמיכה הבינלאומית בסוריה (להלן, ISSG) שהתכנסה בווינה ב-14.11.15 ולמעשה העניקה לה הכשר משפטי בינ"ל.[1]

 

השוואה בין החלטה 2254 לבין הודעת ז'נבה מה-30.6.2012, שעוגנה בהחלטת מועבי"ט 2118, מלמדת על השינויים שחלו באופן ההתייחסות של הכוחות הבינ"ל למשבר בסוריה, לגורמים לו ולדרכים לפתרונו. שינויים אלה נוטים לטובת משטרו של בשאר אל-אסד ומעניקים במשתמע הכשר להמשך שלטונו לשנתיים נוספות לכל הפחות. הזמנתה של איראן, בעלת בריתו האסטרטגית של המשטר הסורי הלוקחת חלק פעיל בלחימה בסוריה, להיות חלק מה-ISSG, היא אחד הביטויים לכך.

 

שינוי זה בעמדת הקהילה הבינ"ל אינו מתרחש בחלל הריק. ניצניו נראו בבירור כבר בהסכם שהושג בין רוסיה לארה"ב בספטמבר 2013 בנוגע לפירוק הנשק הכימי של סוריה בעקבות טענות כי משטר אסד עשה שימוש בנשק זה נגד אזרחים סורים. הסכם זה העניק בפועל גושפנקה להישארות המשטר עד לפירוקו של נשק זה - שהיה אמור להסתיים בשנת 2014. ביטוי לשינוי זה ניתן לראות גם ביוזמותיו של שליח האו"ם לסוריה סטפן דה מיסתורה, שקיבלו למעשה את טענת המשטר כי הטיפול בסכנה הנשקפת מצד דאעש דוחק הצידה את התהליך הפוליטי.  

 

מסמך זה יעמוד על ההבדלים בין החלטה 2254 מה-18.12.15 לבין הודעת ז'נבה מה-30.6.2012 ועל משמעותם:

 

הודעת ז'נבה 2012: משטר אסד האחראי  העיקרי למשבר; פושעי מלחמה יתנו דין וחשבון

בסוף יוני 2012, למעלה משנה לאחר פרוץ המשבר בסוריה, התכנסו בז'נבה שרי החוץ של ארה"ב, רוסיה, סין, צרפת, בריטניה, תורכיה, עיראק, כווית והאיחוד האירופאי ופרסמו בתום הכינוס, את הודעת ז'נבה שכללה את  הנקודות העיקריות הבאות:

 

אחריות למשבר: האחריות למשבר ולפתרונו הוטלה בעיקר על הממשלה הסורית. 

הפסקת אש: קריאה להפסקת אש מידית וקריאה לממשלת סוריה - לנקוט צעדים בוני אמון כמו שחרור אסירים פוליטיים ומתן חופש הפגנה.

הקמת גוף מעבר שלטוני: פתרון המשבר יעשה באמצעות תהליך מעבר במסגרתו יוקם גוף מעבר שלטוני בעל סמכויות מלאות, כולל על מנגנוני המודיעין. לפי ההודעה, גוף זה "יכול לכלול חברים בממשלה הנוכחית ובאופוזיציה וכן קבוצות אחרות ויוקם על בסיס הסכמה הדדית."

חוקה: ההודעה קבעה כי "יכולה להיות בחינה מחדש של הסדר החוקתי ומערכת המשפט. תוצאת ניסוח החוקה צריכה לזכות באישור העם". כלומר, אין קריאה מפורשת לגיבוש חוקה חדשה.  

בחירות: לאחר ביסוס סדר חוקתי, יתקיימו בחירות חופשיות ורב מפלגתיות למוסדות החדשים ולתפקידים שייקבעו [בחוקה].  

מוסדות ממשלה: נקבע כי יש להבטיח המשכיות של המוסדות הממשלתיים והצוותים המקצועיים, כולל כוחות הצבא ומנגנוני המודיעין, אך הודגש כי עליהם לפעול לפי סטנדרטים מקצועיים, תוך שמירה על זכויות האדם. כלומר, דרישה לשינוי שורשי באופן התנהלותם של מוסדות אלה. כן נקבע כי מוסדות אלה יהיו בסמכות גוף המעבר השלטוני.

העמדה לדין: תביעה למתן דין וחשבון על מעשים שבוצעו במהלך המשבר הנוכחי וקיום תהליך של פיוס לאומי, ייתכן על פי המודל של דרום אפריקה.

זהות גורמי האופוזיציה שינהלו את המו"מ: לא נקבעה.

גורלו של בשאר אל-אסד: שמו של בשאר אל-אסד כלל לא הוזכר בהודעת ז'נבה. אולם מכלל סעיפיה עולה כי כחלק מתהליך המעבר יהיה עליו לתת דין וחשבון ולוותר על כל סמכויותיו לטובת גוף המעבר השלטוני, אם כי לא נקבע במפורש שעליו לפרוש מתפקידו.[2]

 

החלטת מועבי"ט 2254: האחריות למשבר של שני הצדדים; אין דרישה לדין וחשבון מפושעי מלחמה

כאמור, החלטת מועבי"ט 2254 אימצה למעשה את הודעת וינה של ה-ISSG מה-14.11.15  והעניקה לה גושפנקה משפטית בינ"ל. בהחלטה 2254 אומנם נכתב כי היא קוראת ליישום מלא של הודעת ז'נבה אך בחינה מדוקדקת חושפת הבדלים מהותיים בין שני המסמכים, שחלקם נובעים מההתפתחויות בשטח בסוריה ומעליית דאעש. התפתחויות אותן השכילו משטר אסד ובעלת בריתו רוסיה לנצל כדי לאפשר את שרידותו.

ההחלטה 2254 כללה את הנקודות הבאות:

אחריות למשבר: בעוד שבהודעת ז'נבה האחריות למשבר הוטלה בעיקר על המשטר, בהחלטה 2254 האחריות למשבר הוטלה על כל הצדדים אך הדגישה כי האחריות העיקרית לחיי התושבים מוטלת על המשטר.

טרור: דגש רב ניתן לסכנה שמהווים ארגוני הטרור ובראשם דאעש וג'בהת אל-נוצרה על עתידה של סוריה ועל עתיד האזור והעולם כולו ועל הצורך לחסל ארגונים אלה.

הפסקת אש: ההחלטה קראה להפסקת אש ברחבי סוריה שתכנס לתוקפה במקביל לתחילת התהליך הפוליטי בינואר 2016. כלומר, לכל הצדדים ניתן זמן כדי לשפר עמדותיהם בשטח וכפועל יוצא מכך גם את עמדותיהם במו"מ. עוד נאמר בהחלטה כי הפסקת האש לא תחול על פעולות הגנה והתקפה נגד ארגוני טרור כמו דאעש, ג'בהת אל-נוצרה וארגוני טרור אחרים כפי שייקבעו ע"י ה-ISSG. כלומר מדובר בהפסקת אש מוגבלת. בעייתיות נוספת בסעיף זה נובעת משיתוף פעולה הקיים באזורים מסוימים בין ג'בהת אל-נוצרה לארגוני מורדים הנחשבים ל'מתונים'.

תהליך המעבר: בהחלטה 2254 אמנם צוין כי פתרון המשבר יושג באמצעות תהליך פוליטי סורי שיישם במלואו את הודעת ז'נבה, ובכלל זאת הקמת גוף מעבר שלטוני בעל סמכויות מלאות, אך במקביל ההחלטה גם אימצה הגדרה מעורפלת יותר לגוף שינהל את שלב המעבר עד לעריכת הבחירות – "ממשל אמין, כולל ולא עדתי", שיגבש חוקה חדשה ויכין את המדינה לקראת בחירות, זאת מבלי לציין מי יהיו הגורמים שישתתפו בממשל זה. מונח זה הופיע לראשונה בהודעת הסיכום של פגישת שה"ח שהתקיימה בווינה ב-30.10.15 ולא ברור האם מדובר במונח חדש ל"גוף המעבר השלטוני" כפי שנקבע בז'נבה 2012 או בגוף אחר. בכל מקרה, נראה כי יש כאן ויתור למשטר הסורי ובעלי בריתו, המתנגדים להקמת גוף מעבר שלטוני, מאחר שמשמעותו וויתור על כל הסמכויות הביצועיות לטובת גוף זה, וקוראים להקמת ממשלת אחדות לאומית, שמשמעותה המעשית היא המשך המשטר הקיים.

זהות גורמי האופוזיציה שינהלו את המו"מ: זהותם אומנם לא נקבעה באופן מפורש, אך ההחלטה הדגישה כי על משלחת האופוזיציה לייצג את "הספקטרום הרחב ביותר האפשרי", משמע גם גורמי אופוזיציה מתונים, שאינם דורשים את פרישת אסד. ואכן החלטה 2254 מציינת את פגישות גורמי האופוזיציה הסורית המתונים שאינם מתנים את התהליך הפוליטי בפרישת אסד ושהתקיימו במוסקבה (ינואר 2015 ואפריל 2015) ובקהיר (יוני 2015), תוך שימת דגש על פגישת האופוזיציה בריאד ב-11.12.15, בה השתתפו גורמים 'ניציים' יותר השוללים לחלוטין כל אפשרות שאסד יישאר בשלטון. למרות הדגשת פגישת האופוזיציה בריאד, עצם אזכור פגישות גורמי האופוזיציה בקהיר ובמוסקבה שנחשבים בעיני רוסיה למתונים יותר, למעשה שומט את הקרקע מההחלטות שהתקבלו בוועידת האופוזיציה שהתכנסה בריאד בנוגע למשלחת האופוזיציה למו"מ ופותח מחדש את הדיון בנוגע להרכב משלחת האופוזיציה למו"מ עם המשטר. זאת לשביעות רצונו של המשטר הסורי ולמגינת ליבם של אלה הדרושים את הדחתו.   

לוח זמנים: בניגוד להודעת ז'נבה, בה לא נקבע לו"ז לתהליך הפוליטי, החלטה 2254 קבעה כי המו"מ יחל בתחילת ינואר 2016 וכי בתום שישה חודשים יוקם בסוריה ממשל לא עדתי, כולל ואמין שיגבש חוקה חדשה. לאחר גיבוש החוקה ולכל היותר לאחר 18 חודשים, יתקיימו בחירות בפיקוח האו"ם. ההודעה לא קבעה האם מדובר בבחירות פרלמנטריות ו/או נשיאותיות, ככל הנראה כדי לא להגדיר מראש את אופי המשטר בסוריה.     

חוקה: בניגוד להודעת ז'נבה, בהחלטה 2254 נקבע כי על "הממשל האמין, כולל ולא עדתי" לגבש חוקה חדשה. אך בניגוד להודעת ז'נבה, לא נקבע כי חוקה זו צריכה לזכות באישור העם

בחירות: כאמור ההחלטה קובעת כי לאחר 18 חודשים ולאחר גיבוש החוקה יתקיימו בסוריה בחירות בפיקוח האו"ם. ההחלטה קובעת כי גם הסורים החיים בגולה יוכלו להשתתף בבחירות. יש להדגיש כי זו הנקודה היחידה בהחלטה זו שעשויה לרמוז על כך שאסד לא ימשיך לכהן כנשיא לאחר שלב המעבר, מתוך ההנחה כי רב הפליטים הסורים נמנים על מתנגדי המשטר. אולם, אם זו אכן כוונת חלק ממגבשי ההחלטה ועליה הם מתבססים כדי למנוע בחירתו מחדש של אסד, משמעות הדבר שהם אינם מוציאים מכלל אפשרות שאסד יציג מועמדותו בבחירות הבאות.    

מוסדות ממשלה: בדומה להודעת ז'נבה, גם החלטה 2254 שבה ומדגישה את חשיבות שמירתם והמשכיותם של מוסדות המדינה. אולם, בניגוד להודעת ז'נבה, ההחלטה אינה מתנה את המשך פעילותם באימוץ קריטריונים של שמירה על זכויות האדם.

העמדה לדין בגין פשעי מלחמה: בעוד שהודעת ז'נבה קראה לבצע הליך של תביעת דין וחשבון על מעשים שבוצעו במהלך המלחמה בסוריה, החלטה 2254 קוראת לכל הצדדים לפעול בהתאם לחוק ההומניטרי הבינ"ל, ואינה כוללת קריאה מפורשת לתת דין וחשבון על פשעיהם.

גורלו של בשאר אל-אסד: בדומה להודעת ז'נבה, גם החלטה 2254 לא כוללת התייחסות לגורלו של בשאר אל-אסד. אולם, בעוד שבהודעת ז'נבה נאמר בפירוש שגוף המעבר השלטוני יהיה בעל סמכויות מלאות, החלטה 2254 אינה מגדירה את סמכויותיו של אותו "ממשל אמין, כולל ולא עדתי" שיוקם בסוריה וכן אין אזכור להעמדה לדין בגין פשעי מלחמה. נקודות אלו עשויות ללמד כי ההחלטה מאפשרת למעשה את המשך שלטונו של אסד לשנתיים נוספות.[3]

 

לסיכום, החלטת מועבי"ט 2254 מעניקה למשטר בשאר אל-אסד אפשרות דה פקטו לשרוד שנתיים נוספות בחסות האו"ם.

 

 



[1]  ב-14.11.15 התכנסו בווינה שה"ח ונציגים של 18 מדינות וארגונים כדי לדון בדרכים להאיץ את פתרון המשבר הסורי. בין המשתתפים בפגישה ארה"ב, רוסיה, איראן וסעודיה, והם כינו עצמם "קבוצת התמיכה הבינ"ל בסוריה" [ISSG]. עיקרי הודעת הסיכום של הפגישה הם: התהליך הפוליטי הוא סורי ויובל ע"י גורמים סורים, בחסות האו"ם, ובהתאם להודעת ז'נבה 2012; הפסקת אש תחול ברחבי סוריה ברגע שנציגי האופוזיציה והמשטר הסורי יחלו בצעדים ראשוניים של תהליך המעבר הפוליטי, והיא תהיה בחסות ובפיקוח האו"ם. הפסקת האש לא תחול על פעולות הגנתיות והתקפיות נגד דאעש, ג'בהת אל-נוצרה או קבוצה אחרת שתוגדר ע"י ה-ISSG כארגון טרור; עפ"י לוח הזמנים שקבעה ההודעה, המו"מ הרשמי בין נציגי האופוזיציה והמשטר יחל ב-1.1.16. בתום שישה חודשים יוקם "ממשל אמין, כולל ולא עדתי" שינסח חוקה חדשה. בתוך 18 חודשים יתקיימו בחירות הוגנות וחופשיות בחסות האו"ם. ההודעה לא התייחסה כלל לגורלו של בשאר אל-אסד.

[2]ו www.un.org, 30.6.2012

[3]ו www.un.org, 18.12.2015