כללי

תוכנית טראמפ מאמצת את התוכנית הסעודית-צרפתית שמכירה ב"זכות השיבה" של הפליטים הפלסטינים מ-1948 לישראל

מאת י. יהושע

 

ממשל טראמפ, שמלכתחילה התנגד בנחרצות לתכנית הסעודית-צרפתית לקידום פתרון שתי המדינות והכרה במדינה פלסטינית, מאמץ עתה את התוכנית, שאישרה העצרת הכללית של האו"ם ב-12 ב-בספטמבר 2025 ("הצהרת ניו יורק"  מה-29 ביולי 2025), ומקבלה כמקור סמכות בהצעותיו המדיניות.

 

האזכור הראשון לתוכנית הסעודית צרפתית כמקור סמכות במסמך מדיני אמריקאי הופיע בסעיף 9 של תוכנית 20 הנקודות של טראמפ מה-29 בספטמבר 2025[1].  בסעיף זו מוזכרת התוכנית הסעודית-צרפתית לצד תוכנית השלום של טראמפ מ-2020 כבסיס לדרישה לביצוע רפורמות ברשות הפלסטינית (להלן הרש"פ). עוד נכתב בסעיף 19 של תוכנית 20 הנקודות, כי לאחר יישום נאמן של תוכנית הרפורמה ברש"פ והתקדמות בפיתוח עזה, "ייתכן שיתקיימו סוף סוף התנאים למסלול אמין להגדרה עצמית פלסטינית ולקיום מדינה" - מטרה זהה לתוכנית הסעודית צרפתית לפתרון שתי המדינות.

 

התייחסות נוספת לתוכנית הסעודית-צרפתית מופיעה גם בגרסה המתוקנת של הצעת ההחלטה שהגישה ארה"ב למועצת הביטחון של האו"ם בנוגע לתוכניתו לסיום הסכסוך בעזה, ואושרה ב-17.11.2025 כהחלטה 2803[2].

 

עד כה התנגדה ארה"ב בנחרצות לתוכנית הסעודית-צרפתית, וראתה בהכרה חד-צדדית במדינה פלסטינית מתן רוח גבית לפעולות הטרור של חמאס ולא צעד כן לשלום. נראה כי השאיפה ליצור קואליציה ערבית-אסלאמית-מערבית לקידום תוכנית לפתרון המשבר בעזה, היא שהניעה את ממשל טראמפ לשנות את מדיניותו ולהוסיף אזכור לתוכנית הסעודית-צרפתית כמקור סמכות במסמכיה המדיניים. בין צרפת, הרש"פ ומדינות ערב מתנהל לאחרונה תיאום מתמשך בכל הנוגע לזירה הפלסטינית ולעזה, שהוביל לבסוף לשילוב התוכנית הסעודית-צרפתית במסגרת תוכנית טראמפ לעזה.

 

אזכור התוכנית הסעודית-צרפתית בתוכנית 20 הנקודות של טראמפ, ובפרט בהחלטת מועצת הביטחון שיזמה ארה"ב, משדרגת את מעמדה של התוכנית, הופכת אותה לחלק לגיטימי ומוסכם במסמך מדיניות אמריקאי רשמי, ויוצרת זיקה בין המהלכים המדיניים האמריקאים בנוגע לעזה, לבין קידום תוכנית שמטרתה הכרה במדינה פלסטינית. הדבר מודגש ביתר שאת על רקע הודעת משלחת ארה"ב לאו"ם כי החלטת מועצת הביטחון בעניין עזה תהיה בבחינת "נתיב להגדרה עצמית ומדינה פלסטינית."[3]

 

בחינת סעיפי התוכנית הסעודית-צרפתית חושפת כי זו מסכלת למעשה מלכתחילה את הפתרון של "שתי מדינות לשני עמים" מערבית לירדן, בכוללה הכרה ב"זכות השיבה" של הפליטים הפלסטינים מ-1948 וצאצאיהם לתחומי מדינת ישראל, מהלך שמוביל למעשה לביטול ההכרה בישראל כמדינה יהודית.

 

התוכנית הסעודית-צרפתית מתייחסת לנושא הפליטים הפלסטינים באופנים שונים בשלושה מסעיפיה: אזכור מפורש של הביטוי "זכות השיבה" (סעיף 39), אזכור החלטת העצרת הכללית של האו"ם 194 משנת 1948 המהווה, לטענת הפלסטינים, בסיס חוקי לתביעתם למימוש זכות השיבה לבתיהם בתחום מדינת ישראל (סעיף 14)[4] וכן בהתייחסות ליוזמת השלום הערבית משנת 2002, הקוראת גם היא לפתרון בעיית הפליטים על בסיס החלטת העצרת הכללית של האו"ם 194 (סעיף 7).

 

להלן סקירה על ההתייחסות לנושא הפליטים הפלסטינים בתוכנית הסעודית-צרפתית:

סעיף 39 - אזכור מפורש של "זכות השיבה"

התוכנית הסעודית-צרפתית, שאימצה העצרת הכללית של האו"ם ב-12 בספטמבר 2025, מדברת מפורשות על "אישור זכות השיבה" בסעיף 39[5] ובכך מאמצת את הנרטיב הפלסטיני הרשמי לפיו מהחלטה 194 של עצרת האו"ם מ-1948 נובעת זכות לפליטי 1948 לשוב לבתיהם המקוריים בתחום מדינת ישראל. מימוש זכות זאת יביא בהכרח לחיסולה של ישראל - וזאת בסתירה להכרה בישראל כמדינה יהודית - ובכך יבטל את פתרון שתי המדינות בלשון החלטת עצרת האו"ם 181 על חלוקת הארץ מ-1947 – קרי ייסוד מדינה ערבית ומדינה יהודית.

 

מימוש זכות השיבה של הפליטים לבתיהם בישראל הוא תביעה מרכזית של הפלסטינים, הרואים בה עניין עקרוני שאין לוותר עליו בכל דיון על הסדר הקבע עם ישראל. ההנהגה הפלסטינית על כל פלגיה דבקה בקריאתה למימוש זכות זו תוך שלילה עקבית של הסדר שלום המבוסס על פתרון של "שתי מדינות לשני עמים" - הפלסטיני והיהודי, אלא מסתפקת בהגדרה העמומה – "פתרון שתי המדינות". זאת בדומה לנוסח התוכנית הסעודית-צרפתית לפתרון שתי מדינות, שאימצה העצרת הכללית של האו"ם, אשר מתעלם מזיקת היהודים לארצם ואינו מזכיר את ישראל כמדינה יהודית.

 

נשיא הרש"פ מחמוד עבאס, חוזר בקביעות על קריאתו למימוש זכות השיבה, בהדגישו כי "זכות השיבה משמעותה שיבה לישראל ולא למדינה הפלסטינית". לטענתו, מדובר ב"זכות אישית של כל פליט שאף אחד אינו יכול להסכם לגביה ללא הסכמתו [של הפליט]"[6]. עבאס אף מקפיד לענוד על דש חליפתו, בכל נאום חשוב, סיכת מפתח – סמל לשיבת הפליטים לבתיהם. כמו כן, המועצה המרכזית של אש"ף, בראשות עבאס עצמו, קראה בכינוסה באפריל 2025 לממש את זכות שיבת הפליטים הפלסטינים לבתיהם בתוך ישראל[7].  

 

לאור העמדה הפלסטינית הרשמית בנושא זה, הרי שהכללת הביטוי "זכות השיבה" באופן מפורש במסמך בינלאומי רשמי - קרי התוכנית הסעודית-צרפתית שאומצה בעצרת הכללית של האו"ם ("הצהרת ניו יורק") ומוזכרת בתוכנית 20 הנקודות של טראמפ ובהחלטת מועצת הביטחון 2803 שיזמה ארה"ב - הינו מהלך בעל משמעות מרחיקת לכת, גם אם הוא נראה עתה כצעד סמלי שאינו מחייב.

יצוין כי החלטת העצרת הכללית של האו"ם 194, שהפלסטינים רואים בה הבסיס החוקי לתביעתם לזכות השיבה (ראה להלן), כלל אינה מזכירה קיום של "זכות" שכזו עבור הפליטים הפלסטינים. לפיכך, עצם אזכור המונח "זכות השיבה" בסעיף 39 של מסמך זה, מהווה ניצחון למאבק הדיפלומטי המתמשך שמנהלת הרש"פ בשנים האחרונות להכרה במדינה פלסטינית תוך קעקוע זכותה של ישראל להתקיים. עתה יוכלו הפלסטינים להתבסס בתביעותיהם העתידיות על התוכנית הסעודית-צרפתית כאישור נורמטיבי לקיומה של "זכות" לשיבת הפליטים לבתיהם המקוריים בתחומי ישראל.

 

סעיף 14 - עיגון נושא הפליטים ממלחמת 1948 בהחלטת העצרת הכללית 194 מ-1948

התייחסות נוספת לנושא הפליטים בתוכנית הסעודית-צרפתית מופיעה בסעיף 14 הקורא להשגת "פתרון צודק לבעיית הפליטים הפלסטינים שיוסכם עליו בהתאם להחלטת האו"ם 194".[8]

 

בין ישראל לפלסטינים קיימת מחלוקת על הפרשנות המשפטית של החלטה הכללית 194 שקיבלה העצרת הכללית בדצמבר 1948, כמו גם על מספר הפליטים שהיו בפועל בתום המלחמה ועל מעמדם של צאצאיהם, שהשתקעו במדינות אחרות וחלקם אף התאזרחו בהן. בעוד ישראל דוחה את הפרשנות של החלטה 194 כמחייבת שיבה לתחומיה וכן את הפרשנות של אונר"א (סוכנות הסעד והתעסוקה של האו"ם לפליטי פלסטין), המחילה את "זכות השיבה" על כל הפליטים הפלסטינים לדורותיהם, הפלסטינים רואים בהחלטה זו כיום בסיס לתביעתם לשיבת הפליטים הפלסטינים לבתיהם בשטחי 1948, דרישה המנוגדת לחלוטין לעקרון "שתי מדינות לשני עמים".

 

הנהגת הרש"פ שבה ומצהירה כי יישום החלטה 194 משמעותו שיבת הפליטים לבתיהם בתחומי ישראל. כך למשל, בסוף אפריל 2025 קבעה המועצה המרכזית של אש"ף בראשות מחמוד עבאס, כי: "בהסתמך על החלטה 194 של העצרת הכללית של האו"ם, המועצה המרכזית מדגישה את דבקותה בזכות השיבה של הפליטים הפלסטינים אל בתיהם ואל נכסיהם, שמהם גורשו בכפייה בשנת 1948." [9]

 

נציבות ההסברה, התרבות והגיוס האידיאולוגי של תנועת פת"ח, שגם בראשה עומד מחמוד עבאס,  הודיעה גם היא כי "סוגיית הפליטים תישאר מהות הסוגייה הפלסטינית, וכי לא יהיו שלום ויציבות באזור אלא עם חזרת הפליטים לבתיהם מהם גורשו, ואנו לא נרשה לפגוע בזכות זו".[10]

יצוין כי ההתייחסות בסעיף 14 אודות פתרון צודק ומוסכם לבעיית הפליטים בהתאם להחלטת האו"ם 194, דומה מאוד בניסוחה לסעיף בנושא הפליטים הפלסטנים ביוזמת השלום הערבית – משנת 2002 - סעיף שהוכנס שעות בודדות ערב אישורה בפסגה בבירות בלחצן של מדינות ערביות אחדות שדרשו לכלול בתוכנית סעיף המחייב את שיבת הפליטים הפלסטינים לבתיהם (ראה פירוט להלן).

 

לגיטימציה לפעילות אונר"א (סעיף 14)

בנוסף, סעיף 14 של התוכנית הסעודית-צרפתית מעניק לגיטימציה להמשך תפקידה הנוכחי של אונר"א ללא הגבלת זמן למעשה, כלומר: עד לאחר השגת "פתרון צודק לבעיית הפליטים הפלסטינים שיוסכם עליו בהתאם להחלטת האו"ם 194". זאת חרף מעורבותם של עובדי אונר"א בפעילות טרור של חמאס ועל אף ההטפה לשנאה למדינת ישראל הכלולה זה שנים בספרי הלימוד בבתי הספר שהיא מנהלת[11].

יצויין כי הפלסטינים אינם רואים באונר"א רק סוכנות סעד לפליטים הפלסטינים, אלא גוף שמטרתו להבטיח את שיבת הפליטים לבתיהם בישראל ואף מגדירים אותה כ"סמל הפוליטי העיקרי של זכות השיבה"[12]. כך למשל, הסביר ראש הממשלה הפלסטיני מחמד אשתיה כי "לאורך שנות פעילותה, אונר"א היתה מקור תקווה עבור הפליטים הפלסטינים לסיוע ולשיבה לבתיהם, במסגרת החלטות האו"ם ובפרט החלטה 194".[13]

סעיף 7 - מסגור ההסדר ברוח יוזמת השלום הערבית מ-2002 שגם היא מתייחסת להחלטה 194

התייחסות נוספת לנושא זכות השיבה בתוכנית הסעודית-צרפתית, היא באימוץ היוזמה הערבית לשלום, בסעיף 7, כמסגרת־על לפתרון כולל של הסדר ישראלי פלסטיני, לצד החלטות או"ם רלבנטיות ועקרונות ועידת מדריד.[14]

 

יוזמת השלום הערבית שאושרה בפסגה בביירות במרץ 2002 אמנם לא מציינת מפורשות את הביטוי זכות השיבה, אולם היא מתנה הסדר שלום בין היתר ביישום "צודק ומוסכם" של בעיית הפליטים בהתאם להחלטת העצרת הכללית של האו"ם מס' 194, שכאמור הפלסטינים רואים בה בסיס לתביעתם לשיבת הפליטים הפלסטינים לבתיהם בשטחי ישראל.

 

ראוי לציין כי גלגולה הראשון של היוזמה הערבית - יוזמת השלום הסעודית שגיבש עבדאללה מלך סעודיה - לא כלל שום התייחסות לנושא הפליטים הפלסטינים ועיקריה היו: נסיגה מלאה של ישראל מהשטחים הכבושים תמורת נורמליזציה מלאה עם כל מדינות ערב. נושא הפליטים הוכנס ליוזמה, ברגע האחרון בלחץ סוריה ולבנון, שסירבו לאזרח את הפליטים הפלסטינים במדינותיהם ורצו להבטיח את חזרתם לתחומי ישראל. כך הפך נושא זכות השיבה ל"חטוטרת" של היוזמה הערבית אשר למעשה רוקנה מתוכן מעשי[15].

 

בתוספת זו אמנם נכתב כי הפתרון שיתבסס על החלטה 194 יהיה מוסכם - הגדרה שנועדה לרכך את עמדת ישראל - אולם עצם ההפניה להחלטה 194 נתפסת בידי הפלסטינים כהכללת זכות השיבה ברובד העקרוני ומנגד ישראל רואה בה פתח לדרישת שיבת פליטים בהיקפים הפוגעים בזהותה היהודית.

לפיכך, התוכנית הסעודית-צרפתית, בהתייחסותה ליוזמה הערבית בסעיף 7, כמו גם אזכור החלטה 194 לצד הקריאה לפתרון מוסכם בסעיף 14, משמרת את העמימות הקיימת בנושא פתרון בעיית הפליטים ומונעת בכך את יישום פתרון שתי המדינות.

סיכום והשלכות

התוכנית הסעודית-צרפתית ("הצהרת ניו יורק"), אותה אימץ הנשיא טראמפ בתוכנית 20 הנקודות שלו ובהחלטת למועצת הביטחון 2803 לתמיכה בתוכניתו, מזכירה מפורשות את זכות השיבה (סעיף 39) ומעגנת אותה בסעיפים נוספים באופנים שונים בסעיף 14 (החלטה 194 ולגיטימציה להמשך פעילות אונר"א) ובסעיף 7 (יוזמת השלום הערבית). בכך מחזקת התוכנית את הלגיטימציה של נושא זכות השיבה בשיח הבינלאומי ומכשילה כל פתרון לסכסוך הישראלי פלסטיני.

 

הפיכת התוכנית הסעודית-צרפתית לפתרון שתי המדינות למקור סמכות בתוכנית טראמפ לפתרון המשבר בעזה, משדרגת את מעמדה הבינלאומי של התוכנית ושל הוגיה ויוצרת זיקה בין המהלכים המדיניים האמריקאים לקידום סעיפי התוכנית הסעודית-צרפתית.

 

עבור הפלסטינים והעולם הערבי, אזכור התוכנית הסעודית-צרפתית במסגרת תוכנית טראמפ לעזה הוא בבחינת הישג דיפלומטי חשוב, המחזיר את "זכות השיבה" לשולחן הדיפלומטי ומספק לה לגיטימציה בינלאומית. עבור ישראל, אזכור המונח זכות השיבה בתוכנית מעורר חשש עמוק, בסמנו פתיחות בינלאומית לדרישה הפלסטינית לכניסה המונית של פליטים ערבים ומיליוני צאצאיהם, שתחסל את הזהות היהודית של המדינה, כלומר את הבסיס לקיומה.